東協、東亞區域整合與亞太自由貿易區

繼歐、美地區的次區域經濟整合有建制化的成就與積極發展之後，進入廿一世紀，東亞地區的經濟整合日漸受人重視。近幾年，東亞國家在FTA政策上有明顯轉變，各種自由貿易區（FTA）或區域自由貿易協定（RTA）提案如雨後春筍般，爭先恐後不斷地出現。按理，自由貿易區的發展與成立，將消除各種貿易障礙，對工商企業及經營國際貿易的業者是極佳的利多消息，但是2004年APEC企業諮詢委員會（ABAC）的委員們卻質疑FTA/RTA的氾濫，對經商環境可能不利，乃向APEC領袖提出建立亞太自由貿易區（FTAAP）的構想。經過兩年的研析，FTAAP沒有具體進展，直到2006年APEC年會，復由美國提出建議，將FTAAP列為長期目標，並進行可行性研究，FTAAP再次受到重視。目前FTAAP的前景尚不明朗，但是為何由東協主導的東協加一、東協加三或東協加六尚不足以帶領東亞地區進行經濟整合？本文從東協在東亞地區經濟整合扮演的角色、其限制性及對企業經營環境的影響加以說明。

一、東協在東亞經濟整合扮演的角色與限制

目前東亞的區域經濟整合主要由東協國家帶動，主要的原因是東南亞國協（以下簡稱東協）在推動經濟整合方面表現的最積極。但是由東協過去的整合經驗與其目前具備的經濟實力來看，欲藉東協來推動東亞的經濟整合，在整合程度方面恐將有所限制。因為過去東協自由貿易區（AFTA）的整合，主要是依據適用於開發中國家的「培植條款」進行的整合，與一般國家所簽署的自由貿易區不同，其整合程度與深度皆比較淺，因此很難預期未來可以出現積極推動的深度整合。其次，就經濟實力來看，東協十國的GDP僅約占全球GDP的1.9%，與東北亞國家約占全球GDP的20%無法相比；若以東協區域內的相互投資額來看，根據東協秘書處統計，1995年到2004年間流入東協的外人直接投資，僅有12.5%來自區域內成員，低於來自歐盟的33.5%，來自美國的17.5%，以及來自日本的13.3%，因此東協國家能夠發揮的影響力也將有限。

此外，東協在成員組合上，也因為各國經濟發展程度互異而缺乏共同的步調，難以發揮集體的力量，以致成為驅動東亞經濟整合的推手。過去東協各國主要是在不涉主權的前提下進行經濟整合，因此整合的方式除了貿易自由化以外，就是加強貿易便捷化的措施，而不涉及制度調整的問題。在承諾市場開放方面，由於東協各國敏感性的產業不同，常基於短期的利益而各有保留，因此缺乏長期整合的遠景。此與歐洲整合包含以主權讓渡的方式協調制度上的差異，相去甚遠，與NAFTA有美國積極推動市場開放也不相同。因此東協加N雖歷經多次高峰會，但是在談判進展方面仍然有限。至於區域內主要的經濟體－日本、中國與韓國，則因為二次世界大戰的歷史因素而缺乏共同的區域意識，以致在進行合作時也有凝聚共識的困難。而東協與中國在產業競爭與吸引外人直接投資上，又幾乎處於重疊的地位，因此東協欲加速自由化，未來可能也必須面對國內的壓力。此外，中國擁有廣大的市場、豐沛的人力，使東協在自由化時又面臨來自中國強大的競爭壓力，也可能影響東協推動自由化的力量。

二、原產地規則差異過大需要擴大FTA規模

東亞國家在1990年代末期始加入區域經濟整合的行列，但是最近幾年發展非常快速，到2006年底，在亞太地區已簽署、正在協商或已經開始討論的FTA已經超過100個以上。在這些快速增加的FTA中，決定進出口產品能否適用FTA優惠關稅的原產地規則（RO）多數都互不相同，甚至同一個國家所簽署的每個FTA，其原產地規則也互不相同，因此FTA對於貿易活動究竟產生了多少助益，不禁令人懷疑，甚至過多的差異，是否已經形成了「義大利麵碗」效應，對促進自由貿易失去了意義，也不無可能，因此有必要加以協調統一，其中擴大整合規模是最具體的辦法。

RO之所以互不相同，主要原因在於RO也是FTA參與國用來保護國內產業、限制以零關稅進口產品數量的一種工具，例如：大多數國家對於紡織品與成衣均有相當嚴格的原產地規則，主要就是一方面限制得以適用FTA優惠稅率之進口，另方面也鼓勵向區域內採購原材料及增加在區域內的生產，以致達到在FTA之下，仍能具有保護敏感性產業的作用。惟過分嚴格的原產地規則，不但會扭曲廠商採購行為，也可能使廠商的投資行為受到影響，因此廠商所做的決策，常常不是最具有效益的選擇。此外，RO的保護性作用也不符合自由貿易的原則。

在實際執行上，為了取得FTA的優惠待遇，出口廠商必須取得原產地證明，於是出口商必須向主管單位提出申請與取得證明文件。這種由準備文件、提出申請到審核通過的過程，使廠商必須有相關的人力，以及在會計上及行政管理過程中提出詳細的生產成本與價格資料，因此廠商必須負擔額外的管理成本。根據研究顯示，以墨西哥的情況來看，墨西哥欲出口產品至美國，如果要適用北美自由貿易區（NAFTA）的零關稅，為了取得原產地證明而多支出的管理及行政成本，約占出口商品成本的2%，由此可知RO手續的繁複與對廠商所形成的成本負擔。而此種情況在東亞地區可能更為複雜，主要原因是在東亞地區，由日本、亞洲四小龍、東南亞國家到中國大陸，已經形成了專業化分工的生產網絡，因此組成最終產品的零組件可能在好幾個家國分別製造，欲計算最終產品的區域價值含量，對廠商可能形成比墨西哥出口到美國還要高的管理成本，也因此適用FTA優惠稅率的進口品可能大幅度減少。根據研究顯示，2004年東南亞國協國家利用AFTA共同有效關稅（Common Effective Preferential Tariff, CEPT）的情形不到10%，因此AFTA的自由貿易精神、進出口廠商因FTA享有的利益，可以說已經被RO大大的限制了。

一般而言，RO的執行，還需要各國在行政管理、商業會計制度及人力素質上有相當的配合條件，例如：在原產地規則、申請程序、認定原則、計算方法上，需要主管單位在資訊揭露上有充分的配合，廠商才有可能準備必要的文件及計算原產價值含量。而廠商提供的生產成本資料，對廠商而言，必定是影響商業經營相當重要的機密資料，如果資料提供者對商業機密能否不致外洩無法確定，而FTA的優惠稅差又不大時，廠商就可能放棄申請適用優惠稅率。以上這些條件，在目前東協國家及AFTA相關規定中均可能無法配合，例如：AFTA的CEPT並沒有清楚的認定如何計算原產價值中的生產成本，因此各會員有各自承認的方法，廠商在計算區域價值含量時必須適應不同國家的規定；而在同一國家內，核發原產地證明的主管單位也十分分歧，例如：在印尼就有多達300個以上的核發單位，每一單位可能要求的申請文件與程序可能各不相同，更不用說，不同國家間呈現的差異。此外，一般廠商也懷疑主管單位是否能夠充分保障所提供資料的機密性，因此申請適用優惠關稅的情形也十分有限。

三、在不同FTA中原產地規則的差異

AFTA是一個鬆散的區域經濟整合組織，ASEAN國家又分別對外簽署了不同的FTA。當小國向外簽署FTA時，在FTA雙邊談判中，通常無法主導議題而必須以對方國家的RO為主，因此不同FTA中所呈現的RO也互不相同。例如：在新加坡已簽署的10個FTA中，每一個FTA對RO所要求的區域價值含量介於30%至60%之間，即有明顯的差異。其中要求最嚴的是星美FTA，其按HS四分碼分別規範的產品別原產地規則，是以NAFTA為藍本，規範相當嚴格且細緻，與AFTA的規定有明顯的差異。為了降低ASEAN國家所面對RO各不相同的問題，ASEAN也曾以集體的方式向外展開談判，但是ASEAN十國中，各會員國發展程度也有明顯地差異，因此各會員國對RO的主張也不相同，於是在集體協商的進度上也遭遇到困難。

綜上所述，如何協調統一或簡化原產地規則、擴大ASEAN整合深度、加快速度，是ASEAN要推動東亞經濟整合中必須克服的問題。目前東亞地區在原產地規則方面所出現極大的差異，對於自由貿易已經形成相當的障礙，未來必須協調統一，而經濟整合規模擴大是降低此種差異的重要方法。但是基於ASEAN先天上的限制條件，即使東協共同體已經預定於2015年實施，東協加N的整合方式仍有相當的不確定，此時如果能有FTAAP，注入新的整合動力，相信或許是加速東亞經濟整合重要的轉捩點。當然與ASEAN加六相比，FTAAP中新增加的成員，主要是美國，而美國是東協國家希望保有東亞經濟整合主導性主要排斥的對象，因此FTAAP在東亞國家的接受度可能也有問題。但是東亞國家係以美國為主要的出口市場，如果欲擴大經濟整合的效益，容納美國，甚至增加其他APEC成員進入整合區域，均可以使整合的效益得到實質的擴大，因此，ABAC的企業領袖們乃希望推動FTAAP。由於整合規模擴大後，廠商及消費者享有的經濟福利必然增加，因此，工商企業、社會大眾也應該積極支持FTAAP的推動。